Harmonisasi Kebijakan Nasional dan Institusi Adat Dinilai Krusial untuk Selamatkan Laut Indonesia dari Eksploitasi Berlebih

Dalam perspektif ekonomi, laut merupakan sumber daya milik bersama (commons resources) yang dapat dimanfaatkan oleh siapa pun, tetapi tidak dimiliki secara penuh oleh satu pihak pun. Ekolog Garrett James Hardin pada 1968 memperingatkan bahwa kondisi ini menjadi problematik karena setiap individu cenderung bertindak rasional untuk memaksimalkan keuntungan pribadinya. Ketika akses terhadap laut bersifat terbuka dan bebas (open access), setiap kelompok akan meningkatkan upaya penangkapan ikan (fishing effort) tanpa batas. Intensitas ini, jika dibiarkan, dapat menggerus stok ikan hingga melampaui daya lentingnya dan berujung pada apa yang disebut sebagai biological tragedy of the commons.

Secara teoretis, ekonomi kelembagaan menawarkan dua pendekatan utama untuk mengatasi persoalan tersebut. Pertama, pengaturan oleh negara melalui regulasi dan pembatasan. Kedua, pengelolaan kolektif oleh institusi adat. Dalam konteks Indonesia sebagai negara kepulauan, kedua pendekatan ini dituntut berjalan beriringan. Negara memiliki kewenangan dan jangkauan yurisdiksi yang luas, sementara institusi adat memiliki legitimasi sosial serta kearifan lokal yang telah teruji lintas generasi. Oleh karena itu, integrasi antara kebijakan negara dan institusi adat menjadi krusial dalam pengelolaan laut Indonesia.

Pengelolaan laut nasional saat ini dilaksanakan berdasarkan pembagian wilayah ke dalam sebelas Wilayah Pengelolaan Perikanan Negara Republik Indonesia (WPPNRI). Setiap wilayah memiliki karakteristik ekologis, jenis komoditas, serta dinamika sosial-ekonomi yang berbeda. Melalui rencana zonasi wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil, negara membagi ruang laut ke dalam berbagai peruntukan, mulai dari zona perikanan tangkap, kawasan konservasi, alur pelayaran, hingga kawasan pemanfaatan umum. Namun demikian, kerangka pengelolaan tersebut belum sepenuhnya menyentuh akar persoalan sumber daya milik bersama. Tantangan utamanya adalah sulitnya membatasi akses dan menegakkan aturan di lapangan.

Wilayah laut yang luas dan terbuka membuat pengawasan membutuhkan biaya tinggi sehingga kerap tidak menjangkau seluruh aktivitas. Tekanan pemanfaatan pun terus berlangsung. Akibatnya, sebagian besar sumber daya perikanan nasional diperkirakan telah mengalami pemanfaatan berlebih (overexploited), terutama pada komoditas bernilai tinggi seperti lobster dan ikan karang. Hal ini tertuang dalam Keputusan Menteri Kelautan dan Perikanan Nomor 19 Tahun 2022.

Pemerintah, melalui Kementerian Kelautan dan Perikanan, telah menetapkan berbagai kebijakan untuk mengintervensi persoalan ini. Beberapa di antaranya adalah moratorium kapal eks-asing melalui Peraturan Menteri KP Nomor 56 Tahun 2014, pelarangan penggunaan alat tangkap cantrang melalui Peraturan Menteri KP Nomor 2 Tahun 2015, serta kebijakan Penangkapan Ikan Terukur melalui Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2023. Dalam perspektif ekonomi kelembagaan, kebijakan-kebijakan tersebut merupakan upaya penataan hak (property rights) dan aturan main untuk mengatasi kegagalan pengelolaan sumber daya milik bersama. Melalui moratorium kapal eks-asing, negara menegaskan hak kolektif atas perairannya dan menutup akses terbuka bagi aktor eksternal. Pelarangan alat tangkap tertentu bertujuan menekan eksternalitas terhadap ekosistem dengan menetapkan standar teknologi.

Sementara itu, kebijakan Penangkapan Ikan Terukur melalui sistem kuota memberikan semacam quasi-property rights yang mendorong pelaku usaha memiliki insentif untuk menjaga kelestarian stok, sebagaimana argumen Coase (1960) tentang efisiensi melalui kepastian hak. Dengan demikian, pengelolaan kelautan pada dasarnya merupakan upaya negara menata hak pemanfaatan atas sumber daya yang semula terbuka bebas. Namun, keterbatasan berbagai kebijakan ini terletak pada biaya pemantauan dan koordinasi yang kompleks. Implementasi larangan alat tangkap cantrang, misalnya, menghadapi resistensi signifikan dari nelayan pengguna cantrang, terutama di wilayah pantai utara Jawa. Resistensi muncul karena kebijakan dipersepsikan menghilangkan sumber penghasilan tanpa menyediakan alternatif yang setara, baik dalam bentuk substitusi alat tangkap maupun kompensasi sosial-ekonomi. Adapun kebijakan Penangkapan Ikan Terukur berpotensi memunculkan perilaku rente dan resistensi dari nelayan serta pelaku usaha yang menganggapnya sebagai pembatasan ruang gerak ekonomi.

Di sisi lain, ketika negara hadir melalui intervensi kebijakan nasional, masyarakat pesisir telah lama mengembangkan institusi adat dalam mengelola sumber daya perikanan secara kolektif. Mereka secara turun-temurun mengatur waktu penangkapan, jenis alat tangkap, zona pemanfaatan, hingga sanksi sosial bagi pelanggar. Sasi Laut di Maluku, Panglima Laot di Aceh, Lilifuk di Nusa Tenggara Timur, Awig-awig di Bali dan Lombok, serta Mane’e di Sangihe merupakan contoh kekayaan institusi adat yang tumbuh dari pengalaman empiris masyarakat. Menurut Elinor Ostrom, peraih Nobel Ekonomi tahun 2009, institusi semacam ini dapat menjadi solusi efektif terhadap tragedy of the commons tanpa harus bergantung sepenuhnya pada intervensi negara. Namun demikian, pendekatan ini kerap menghadapi tantangan dari pelaku eksternal, seperti kapal industri berskala besar, karena institusi adat umumnya hanya meliputi perairan pesisir dan tidak menjangkau wilayah laut lepas.

Sejumlah pendekatan kolaboratif antara kebijakan nasional dan institusi adat sebenarnya telah hadir dalam sistem pengelolaan laut nasional. Contohnya adalah pelibatan masyarakat dalam pengawasan melalui Kelompok Masyarakat Pengawas serta pengakuan wilayah kelola masyarakat adat melalui Peraturan Menteri Kelautan dan Perikanan Nomor 8 Tahun 2018. Namun, sebagian besar keterlibatan tersebut masih berhenti pada tataran pengawasan dan pengakuan, belum menjangkau pengambilan keputusan. Harmonisasi kebijakan pengelolaan laut Indonesia perlu diperkuat menuju integrasi yang lebih kokoh dalam kerangka co-management. Negara dan institusi adat perlu ditempatkan dalam struktur tata kelola berjenjang dengan pembagian peran yang sesuai dengan keunggulan masing-masing. Negara unggul pada cakupan yurisdiksi yang luas, kapasitas hukum yang mengikat, serta kemampuan menghadapi aktor eksternal. Institusi adat melalui collective action unggul pada biaya pengawasan yang relatif rendah, legitimasi sosial yang tinggi, serta adaptasi terhadap kondisi lokal.

Panglima Laot di Aceh menjadi bukti nyata bahwa co-management dalam pengelolaan sumber daya laut bukan sekadar konstruksi teoretis. Pengakuan formal melalui Qanun Aceh Nomor 10 Tahun 2008 tidak menghilangkan karakter adat, melainkan memperkuat kapasitas institusi untuk berinteraksi dengan struktur pengelolaan perikanan modern. Model ini dapat menjadi rujukan untuk mengembangkan kerangka serupa di provinsi lain yang memiliki institusi adat pesisir. Pemerintah dapat menempuh langkah konkret, meliputi pengakuan formal institusi adat yang lebih banyak dalam regulasi perikanan nasional, pembagian peran antara negara dan komunitas adat, pembentukan struktur tata kelola berjenjang, serta penyediaan mekanisme resolusi konflik. Indonesia memiliki garis pantai lebih dari 108.000 kilometer dan kekayaan institusi adat pesisir yang tersebar di seluruh nusantara. Keduanya adalah aset yang tidak dimiliki oleh negara lain. Pertanyaan yang kemudian mengemuka adalah apakah harmonisasi kebijakan nasional dan institusi adat yang ada saat ini sudah cukup kuat dalam mewujudkan pengelolaan laut yang berkelanjutan di Indonesia?